2020年06月05日 星期五
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信賴保護條款必不可少

——《優化營商環境條例》系列解讀之六

2020-1-21 10:48:02 來源:中國礦業報 作者:范小強

《優化營商環境條例》日前予以公布,已自今年1月1日起施行。該行政法規第三十一條規定:“地方各級人民政府及其有關部門應當履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同,不得以行政區劃調整、政府換屆、機構或者職能調整以及相關責任人更替等為由違約毀約。因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的,應當依照法定權限和程序進行,并依法對市場主體因此受到的損失予以補償。”筆者將該條歸結為信賴保護條款,現結合有關政策及實踐進行如下解讀。

經過檢索,該條規定源于《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》(國發〔2016〕76號)“完善招商引資地方性法規規章等,嚴格依法依規出臺優惠政策,避免惡性競爭。規范地方人民政府招商引資行為,認真履行依法作出的政策承諾和簽訂的各類合同、協議,不得以政府換屆、相關責任人更替等理由毀約。因國家利益、公共利益或其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的,要嚴格依照法定權限和程序進行,并對相關企業和投資人的財產損失依法予以補補償”之規定。

而《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》(國發〔2016〕76號)之規定又源于2016年11月4日發布實施的《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》。《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》指出,“大力推進法治政府和政務誠信建設,地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾,認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同,不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約,因違約毀約侵犯合法權益的,要承擔法律和經濟責任。因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的,要嚴格依照法定權限和程序進行,并對企業和投資人因此而受到的財產損失依法予以補償。”

根據上述歷史淵源,筆者認為,地方各級人民政府及其有關部門應當履行向市場主體依法作出的政策承諾,主要包括特定時期政府及有關部門做出的招商引資、政府與社會資本合作、行政管理、重大活動等事項中所做的優惠政策之承諾,這些優惠政策之承諾可能表現為稅收減免、行政獎勵、貼息補助、榮譽獲取、優先獲取土地使用權要素等。

地方各級人民政府及其有關部門應當履行向市場主體依法訂立的各類合同,主要包括政府及有關部門以民事主體身份與市場主體簽訂的民事合同,也包括政府及有關部門以行政管理主體身份與市場主體簽訂的行政合同。但有時,政府及有關部門簽訂合同的性質很難區分究竟是民事合同,還是行政合同,但不管性質如何,只要該合同依法簽訂,不存在無效情形,就應該依法履行。

加強政務誠信建設,讓各級政府及組成部門成為誠信的表率,是加快轉變政府職能、提高政府效能的必然要求,是全社會信用體系建設的重要組成部分,對于進一步提升政府公信力、培育誠信社會具有重大意義。

根據該條規定,礦產資源勘查開采行業中依法簽訂探礦權出讓合同、采礦權出讓合同、土地使用權出讓合同、土地復墾監管協議、地質環境恢復治理協議等,政府及有關部門和市場主體都應該依法遵守。由于國家利益、社會公共利益需要改變合同約定的,應當依照法定權限和程序進行,并依法對市場主體因此受到的損失予以補償。

從對行政許可的信賴保護擴展到對政策承諾及合同約定的信賴保護,這是法治理念的進步。《行政許可法》第八條規定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償。”該條規定就是有名的信賴利益保護原則。

行政相對人基于對政府及有關部門行政行為公信力的信任,而不斷推進項目投資等活動的實施,投入了極大的物力、人力和財力,并抱有極大的預期期待利益。因此,政府及有關部門應穩定政策預期,非因國家利益、社會公共利益需要而不得改變政策承諾或合同約定,如果必須改變政策承諾或合同約定的,必須同時履行兩項義務:一是應當依照法定權限和程序改變原政策和合同;二是依法對市場主體由于政府方改變政策或合同約定而受到的損失予以補償。但是,該補償是否包括預期利益,《條例》并沒有明確。筆者認為,需要區分具體情況予以處理。對于改變合同,可以依據《合同法》第一百一十三條“當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定,給對方造成損失的,損失賠償額應當相當于因違約所造成的損失,包括合同履行后可以獲得的利益,但不得超過違反合同一方訂立合同時預見到或者應當預見到的因違反合同可能造成的損失”之規定進行處理。

總之,筆者認為,從對行政許可的信賴保護擴展到對政策承諾及合同約定的信賴保護,這是法治理念的進步。同時,這也對政府及有關部門的依法行政能力提出了更高要求,否則政府及有關部門將可能面臨大量的訴訟或行政復議糾紛。□

網站編輯:宮莉

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