2020年06月06日 星期六
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“登記管理機關”與“發證機關”不具有同一性

2020-1-15 9:00:29 來源:中國礦業報 作者:范小強

案情介紹

2017年7月19日,自然人甲以郵政信函方式向原國土資源部郵寄了《行政查處申請書》(以下簡稱《申請書》),要求原國土資源部對乙公司超越批準礦區范圍采礦的違法行為進行查處,并將查處情況書面告知甲。甲認為原國土資源部未履行查處職責向原國土資源部申請行政復議。

2018年1月8日,原國土資源部作出《行政復議決定書》(國土資復議〔2017〕1050號(決)),主要內容為:依據《國土資源行政處罰辦法》第七條“國土資源部管轄全國范圍內重大、復雜和法律法規規定應當由其管轄的國土資源違法案件”和《國土資源部關于<國土資源行政處罰辦法>第七條的解釋》的規定,甲提交的《申請書》中請求原國土資源部對乙公司超越批準礦區范圍采礦的違法行為進行查處,并將查處情況書面告知甲,不屬于原國土資源部管轄范圍,原國土資源部沒有查處的法定職責,并且2017年8月1日,原國土資源部已將《申請書》作為違法線索轉當地國土資源管理部門辦理。

依據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第一項的規定,決定駁回甲的行政復議申請。

甲不服行政復議決定,向北京市第一中級人民法院(以下簡稱一審法院)提起行政訴訟,請求撤銷被訴復議決定,責令原國土資源部對甲的行政查處申請履行法定職責,并將處理情況書面告知甲。

一審法院認為,原國土資源部是乙公司涉案采礦許可證的發證機關,因此對于超越批準的礦區范圍采礦的行為具有查處職責,于是做出如下判決:一是撤銷被訴復議決定;二是責令原國土資源部在法定期限內對甲提交的《申請書》進行處理。

但是二審法院判決撤銷一審判決;駁回自然人甲的起訴。

律師說法

《行政訴訟法》第四十九條明確規定:“提起訴訟應當符合下列條件:一是原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織;二是有明確的被告;三是有具體的訴訟請求和事實根據;四是屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》 (法釋〔2018〕1號,以下簡稱1號司法解釋)第十二條,有下列情形之一的,“為維護自身合法權益向行政機關投訴,具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的”屬于《行政訴訟法》第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關系”,因此,甲與被訴履責行為具有利害關系。

《礦產資源開采登記管理辦法》第十七條規定,任何單位和個人未領取采礦許可證擅自采礦的,擅自進入國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區范圍采礦的,擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種的,超越批準的礦區范圍采礦的,由登記管理機關依照有關法律、行政法規的規定予以處罰。該條規定的“登記管理機關”與“發證機關”并不具有同一性。主要理由如下:一是從文意解釋的角度看,兩者不同。在實踐中,采礦權登記管理機關包括縣局、市局、省廳、部四級,不同級別資源主管部門都有采礦權發證權限,都屬于采礦權登記管理機關,但是發證機關卻具有專屬性,就是頒發采礦許可證的機關。二是從法律邏輯來看,根據《礦產資源開采登記管理辦法》第二十一條“違反本辦法規定,不按期繳納本辦法規定應當繳納的費用的,由登記管理機關責令限期繳納,并從滯納之日起每日加收千分之二的滯納金;逾期仍不繳納的,由原發證機關吊銷采礦許可證”之規定,該條規定的“登記管理機關”和“發證機關”明顯屬于不同的行政機關。因此,不管是基于文義,還是基于法律體系解釋的一致性,兩者含義均明顯不同。

《礦產資源法》第四十條,超越批準的礦區范圍采礦的,責令退回本礦區范圍內開采、賠償損失,沒收越界開采的礦產品和違法所得,可以并處罰款;拒不退回本礦區范圍內開采,造成礦產資源破壞的,吊銷采礦許可證,依照《刑法》第一百五十六條的規定對直接責任人員追究刑事責任。

《礦產資源法》第四十五條規定,本法第四十條規定的行政處罰,由縣級以上人民政府負責地質礦產管理工作的部門按照國務院地質礦產主管部門規定的權限決定;給予吊銷勘查許可證或者采礦許可證處罰的,須由原發證機關決定;依照第四十條規定應當給予行政處罰而不給予行政處罰的,上級人民政府地質礦產主管部門有權責令改正或者直接給予行政處罰。

無證采礦行為,根據《礦產資源法》第三十九條、《刑法》第三百四十三條和《礦產資源法實施細則》第四十二條的規定,應承擔民事責任、行政責任和刑事責任。民事責任,即《礦產資源法》第三十九條和第四十條規定的停止開采和“賠償損失”。這兩種責任的處理機關屬于侵權(礦產資源所有權和采礦權)行為地的縣級人民政府地質礦產主管機關,責令無證采礦行為人停止開采和賠償損失是該行政機關的行政職權和職責。”

根據上述法律規定,2003年原國土資源部制定了《國土資源部關于印發<市(地)縣(市)級國土資源主管部門礦產資源監督管理暫行辦法>的通知》(國土資發〔2003〕17號,以下簡稱17號文)。17號文第七條明確規定,市(地)縣(市)級國土資源主管部門應對發生在本行政區的“超越批準的礦區范圍采礦”等違反行為進行管轄,并實施行政處罰。

《 礦產資源開采登記管理辦法》第十七條中的“登記管理機關”并非特指“原發證機關”,對超越批準礦區范圍的采礦行為進行查處的行政機關級別管轄事項,應當主要依照《國土資源行政處罰辦法》的規定予以確定。

《國土資源行政處罰辦法》第五條規定了屬地管轄原則,第六條和第七條分別規定了省級市級和國土資源部管轄國土資源違法案件的標準。《國土資源部關于〈國土資源行政處罰辦法〉第七條的解釋》中規定,《國土資源行政處罰辦法》第七條中全國范圍內重大、復雜的國土資源違法案件是指:一是國務院要求國土資源部管轄的國土資源違法案件;二是跨省級行政區域的國土資源違法案件;三是國土資源部認為應當由其管轄的其他國土資源違法案件。

根據《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》(法發〔2004〕96號),人民法院在參照規章時,應當對規章的規定是否合法有效進行判斷,對于合法有效的規章應當適用。參照《國土資源行政處罰辦法》及其有關條款的解釋,甲請求查處的事項并不屬于原國土資源部進行立案管轄的范圍。

1號司法解釋第九十三條第二款規定:“人民法院經審理認為原告所請求履行的法定職責或者給付義務明顯不屬于行政機關權限范圍的,可以裁定駁回起訴。”

由此可見,在沒有法定管轄職責的情況下,甲提出判令原國土資源部履行相關職責的訴訟請求事項,不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

因此,人民法院有權依據《行政訴訟法》第四十九條和1號司法解釋,撤銷一審判決,駁回自然人甲的起訴。

律師建議

1.采礦權人實施了違法行為,利害關系人有權舉報、投訴、要求上級主管部門依法查處,但是不能僅僅依據《礦產資源開采登記管理辦法》第十七條“任何單位和個人未領取采礦許可證擅自采礦的,擅自進入國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區范圍采礦的,擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種的,超越批準的礦區范圍采礦的,由登記管理機關依照有關法律、行政法規的規定予以處罰”之規定,直接要求采礦權人的發證機關予以立案查處。

2. 沒有直接查處違法行為的原國土資源部收到利害關系人要求對特定采礦權人查處的申請后,有權將該申請批轉省級資源主管部門予以處理,且該省級資源主管部門還可以將其查處申請批轉到侵權行為地的市縣主管部門處理。

3.判定行政機關職責的依據,不僅包括法律、行政法規、規章,例如《礦產資源法》《礦產資源開采登記管理辦法》《國土資源行政處罰辦法》等,還包括部門規范性文件以及上級主管部門對下級單位所賦予義務的特定文件,例如(2015)晉行終字第228號山西省高級人民法院行政判決書。

4.利害關系人維護自身合法權益的途徑有很多種,但是首先應該充分固定并搜集反映客觀事實的所有證據材料,然后綜合考量,選擇民事訴訟、行政訴訟,或刑事指控,并提出可行的訴訟請求,進而在訴訟中合理選擇保全財產等訴訟措施,這樣才能確保合法合理地維護自身權益。□

網站編輯:宮莉

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